Возможна ли жизнь после ФАНО. Итогом трех лет реформы академической науки стало возникновение еще одной посреднической бюрократической структуры
22.02.2017
Об авторе: Виктория Викторовна Киселева – доктор экономических наук, профессор НИУ ВШЭ.
В исследовательском проекте, выполненном под руководством автора этой статьи, студентами НИУ ВШЭ Анастасией Зеленковой, Ольгой Максимовой, Аделиной Пестеревой, Ольгой Савостенок, Маргаритой Воронковой и Яной Трилиской, предпринята попытка анализа первых результатов реформы Российской академии наук (РАН) и создания Федерального агентства научных организаций (ФАНО), построить сложившуюся между этими организациями модель отношений. Эта модель основана на понятном предположении о том, что между тем, кого реформируют, и тем, кто реформирует, не может не быть конфликта интересов и противоречий. Как правило, победы и поражения этих двух сторон – следствие неоднозначности правил, по которым они действуют. По мере повышения интеллектуального уровня тех, кем управляют, их адаптация к не устраивающим изменениям становится все более быстрой и «хитрой».
Замысел реформаторов
Объективная оценка науки России состоит в признании очевидного факта: Академия наук была и остается лучшей научной организацией страны. Сохранение научного организма в действующем виде со времен Петра I через реформы 1990-х до сегодняшнего дня возможно только при наличии здорового консерватизма. Но уровень этого «здоровья» не должен мешать развитию.
Необходимость реформ в РАН активно обсуждалась в печати, поэтому проектанты поставили перед собой задачу оценить, что изменилось для науки после создания ФАНО, которое декларировано как орган, освобождающий ученых от не свойственного их основной деятельности администрирования, повышающий уровень прозрачности и открытости, обеспечивающий координацию и кооперацию между учеными и практиками и управляющий имуществом РАН (последнее немаловажно).
Предполагалось, что эта деятельность приведет к решению наиболее острых проблем РАН: в проекте они сформулированы следующим образом:
– низкая эффективность использования бюджетных средств для научных исследований;
– отсутствие независимого аудита деятельности РАН;
– необходимость изменения организационной структуры РАН (из-за оттока молодых исследователей из страны);
– необходимость стимулирования развития негосударственного сектора исследований и разработок;
– необходимость улучшения организации управления собственностью научных организаций.
Нормативное обеспечение реформы формировалось в упорной борьбе, и институциональное оформление оно получило в основных чертах к 2014 году. Федеральный закон № 253, принятый в сентябре 2013 года, и ряд постановлений правительства изменила статус и функции РАН и перераспределили функции между РАН и ФАНО.
За РАН остались в основном те задачи, которые сводятся к выполнению своих прямых обязанностей: научные исследования (с ограничением – фундаментальные; в процессе формулирования требований ФАНО к РАН практические применения рассматриваются как требования).
Указание же на необходимость изучения мирового опыта звучит странно – без этой компоненты науки не бывает. Так же естественны и управленческие функции РАН – предложения и экспертиза решений в области научной политики, доклады президенту и проч. Добавлена странная функция «научно-методическое руководство научной и научно-технической деятельностью научных организаций и образовательных организаций высшего образования». Как можно руководить тем, что никак от руководителя не зависит, остается загадкой.
Заметим, что перераспределение произошло в основном за счет тех функций, которые не только требуют высокой научной квалификации, но и дают им дополнительный доход. Это «определение места и роли России на рынке наукоемкой продукции»; «участие в разработке и реализации государственной научно-технической политики». Эти работы выполняются по государственным заказам или программам, которые финансируются отдельно. Важно, что эти функции передаются Министерству науки и образования РФ, которое получает дополнительные степени свободы в распределении этих средств.
Пятое колесо в телеге
Сформированная структура центрального аппарата ФАНО включает 20 управлений, которые координируют и обеспечивают научную деятельность. В том числе по научным организациям, по сельскохозяйственным наукам, по наукам медицинским, здравоохранению, по имуществу и т.д. Так что недостатка в управленческом внимании Академия наук, видимо, не испытывает. В рамках ФАНО создан также Научно-координационный совет, который состоит в основном из сотрудников РАН и который участвует в решении всех вопросов деятельности.
Проектанты выделили много примеров, свидетельствующих о пересечении функций в нормативных документах, нечеткой их формулировке, допускающих произвольное толкование, документы, содержащие возможность неоднозначной трактовки. В тексте небольшой статьи нет смысла детально описывать все эти противоречия, поскольку в выступлениях президента РАН Владимира Фортова и многих других источниках признан факт недостаточности «наработок» министерства в этой области. (Замечу в скобках, что слово «наработки» ярко характеризует бюрократическую сущность процесса: работа не разработана, а только намечена к разработке, хотя деятельность осуществилась.)
К числу наиболее ярких противоречий можно отнести тот факт, что РАН готовит предложения о планах развития и государственных заданиях по программным исследованиям, а ФАНО их утверждает. А вот планы научных работ разрабатываются «совместно обеими организациями». К сожалению, мы не нашли ясного объяснения, какие изменения внесло ФАНО в подготовленные РАН планы. Причина в том, что в этом процессе всегда действует фактор «асимметрии информации»: значимые для общества результаты фундаментальных исследований не могут быть предварительно оценены ни самими учеными, ни учеными других специальностей, ни ФАНО, ни министерством, ни даже правительством, поскольку они в момент получения не известны никому. И кроме того, в отчетах почти всегда можно объяснить, что изменилось и почему в планах работ, на что администраторам нечего возразить.
Критерии эффективности для РАН и ФАНО формируются по принципу минимакса – академия стремится получить максимум, а ФАНО старается выдать минимум, потому что он означает экономию бюджетных средств, о которой можно доложить руководству Минобрнауки.
Вот один из значимых примеров, который удалось найти участникам проекта. Ежегодно Президиумом РАН утверждается Сводный перечень конкурсных программ фундаментальных исследований Президиума РАН в соответствии с приоритетными направлениями фундаментальных исследований. ФАНО России в 2015 году при распределении объемов ассигнований на эти цели реализовало принцип остаточного финансирования. При секвестре бюджета в 2015 году ФАНО сократило объем субсидий на выполнение государственного задания на 5% (3 млрд руб.), а объем финансового обеспечения программ Президиума РАН – на 50% (2,7 млрд руб.).
В итоге были снижены объемы финансирования проектов Программ Президиума РАН, выполняемых по таким стратегическим приоритетным направлениям, как исследования в интересах развития Арктического региона, обороны и безопасности, математического моделирования, медицинской тематики. По обращению Российской академии наук к председателю правительства РФ Дмитрию Медведеву и его заместителю Аркадию Дворковичу процесс был восстановлен. Почему для сокращения были избраны именно эти направления исследований, остается тайной.
На фоне устойчивой тенденции к сокращению финансирования, которое по планам ФАНО должно проводиться в сочетании с сокращением численности ученых, говорить об эффективности управления бюджетом не приходится. Не случайно даже в экономических институтах РАН термин «эффективный менеджер» стал приравниваться к ненормативной лексике.
Показатели качества научного потенциала
Именно поэтому якобы позитивные сдвиги, которые отмечены как результаты деятельности ФАНО в структуре научных кадров, публикациях, имеют объяснением отмеченное ранее умение ученых приспосабливаться к любым условиям. В частности, возрастание доли молодых ученых (группа от 20 до 39 лет) за последние годы объясняется не только объявленным «призывом» выпускников вузов, но также латентным процессом борьбы за выживание.
Средний возраст защиты диссертаций увеличился в основном за счет невозможности встроить нового кандидата и доктора наук в драконовское штатное расписание. Поэтому после защиты новоиспеченные кандидаты и доктора находят другое место работы. Этот факт подтверждает сокращение численности ученых в самом продуктивном возрасте от 40 до 49 лет почти в два раза и рост численности ученых раннепенсионного и «запредельного» возраста.
Ловкие приемы, необходимые для повышения публикационной активности, известны в настоящее время уже в младенческом возрасте – можно дробить результаты одного исследования на три отдельных, заводить дружбу с иностранными коллегами и выполнять за их соавторство и организацию публикации всю черную работу и много других. (Отсылаем читателя к нашей статье «Наука в диссертационной ловушке», см. «НГ-наука» от 25.01.17).
Другие требования, исходящие из структур ФАНО, например, взаимодействие, координация и кооперация, требование междисциплинарности исследований, – также носят характер советской компанейщины. Не говоря уже о том, что все документы, которые поступают в ФАНО и представляются агентством как собственные достижения, готовятся в недрах РАН.
ФАНО за пределами своей миссии
Для характеристики деятельности ФАНО в этой области в нашем исследовательском проекте использованы показатели числа объектов, по которым зарегистрированы права собственности, оформлен кадастровый учет объектов, проведены проверки использования собственности, выявлены нарушения законодательства в количестве 6,5 тыс.
Возникают вопросы к департаментам, которые выполняют контрольные и надзорные функции. Например, такой. Если за три года зарегистрированы права собственности на 70–80% объектов, столько же организаций, в которых приведены земельные и имущественные отношения в соответствие с российским законодательством, то что будут делать пять департаментов ФАНО, так или иначе задействованных в этом процессе после окончания процедуры?
Количество проверок институтов по годам составило более 1000, включая плановые, неплановые, комплексные, частичные и т.д. По отчетам были выявлены тысячи нарушений, по которым приняты административные меры, включая увольнения, выговоры, организационные изменения. Впечатлительные студенты сделали вывод о том, что такая деятельность приведет к позитивным результатам и упорядочит отношение к собственности в РАН.
Но секрет Полишинеля состоит в том, что материалы к этим проверкам (так же как планы, отчеты, поиск междисциплинарных партнеров, работу в НКС, различных совещательных органах) выполняют ученые РАН. В одной из презентаций ФАНО о структуре и функциях этого органа наглядно было продемонстрировано, как подведомственные институты собирают информацию для проверок, передают ее в соответствующий департамент ФАНО, который затем передает ее в контрольно-ревизионный отдел Минобрнауки. В результате в целом ФАНО позиционируется сейчас как дополнительный контрольно-ревизионный орган, который берет на себя функции, связанные с управлением наукой и старается расширить эти функции далеко за пределы своей миссии.
В древней Греции ученых приравнивали к небожителям. В СССР осознали, что «трудно быть богом». Сегодня можно добавить, что честным богом быть еще труднее.
